后二孩时代：人口新国策构想

 来源： 人民论坛网

【阅读提示】十八届五中全会公报中称：全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策。一石激起千层浪，这一人口新政引发了国内外的高度关注和热议。该举措会不会带来新一轮生育高峰？对我国经济会产生何种影响？未来我国人口政策该如何制定？针对这些大家广泛关注的问题，人民论坛采访了北京大学人口研究所穆光宗教授，同时，回望三十多年来中国人口政策演变脉络、改革思路，也有许多值得反思的地方。

【观点摘要】

从单独二孩到全面二孩，是民意高涨、弊端日显、反思觉醒的产物，不仅是为了保障“非独”群体的公平生育权，而且是缓解日渐深重的少子化危机、实现适度生育水平和人口平衡可持续发展的必要举措。改革虽然具有很大的被动性和滞后性，却也体现了历史的必然性。

不仅要还权于民，而且要造福于民。权力的使命就是保护权利。要豁免“超前生育的二孩”。对于提前出生的所谓超生二孩要网开一面。全社会亟需建立“包容性二孩”、“包容性计生”和“人道主义计生”的新理念，重新评价所有超生户和黑户的生育贡献，豁免这些家庭的“过错”，相反应采取保护性、补偿性和福利性社会政策。

控制人口数量对我国经济发展将会产生持久的负面影响：第一个是缺乏“孩动力”。第二个是劳动力短缺问题将导致用工荒、人才荒。第三个是少子老龄化导致人口失衡发展。第四个青壮年人口的减少导致人口实力弱化，人口的创造力和生产力萎缩，进而影响综合国力的进一步提高。

人口发展具有长周期性和强惯性，船大要早掉头，中国应该未雨绸缪，通过《国家人口振兴计划》，全面鼓励生育以繁荣和优化人口为第一要务和百年战略。改革是最大的红利，创造“婴儿潮”等于创造生生不息的新“人口红利”。

人民论坛：穆老师，请您谈一谈看到十八届五中全会公报中在人口政策的改革后最直观的感受。

穆光宗：改革的意义很大，说具有里程碑意义也不为过；但效果很小，预期生育率将继续低迷，全面二孩政策将会遇冷，不是终极关怀的政策改革。全面二孩政策的出台终结了代价巨大的一胎化政策，却没有废止计划生育即限制生育的思维定势，以及转变控制出生而不是鼓励生育这一片面消极的人口治理方式。

人民论坛：全面放开二孩是不是一种“计划生育”？

穆光宗：全面放开二孩仍然是计划生育，废止了一胎化，却没有废止限制生育的做法。

1982年计划生育确立为基本国策，至今未改。传统的以人口控制的方式来治理中国人口问题的观念在决策部门和执行部门中的认识中深深扎根。体制内外的一些学者（如何亚福、易富贤、黄文政、梁中堂等）以及关心人口问题的一些两会代表（叶廷芳、黄细花、王名等），以及原国家计划生育委员会主任彭佩云等共同推动了这一具有里程碑意义的变革。

以少子化为主要源头的新人口危机日益加剧，积极的变革不仅要顺应形势而且要领导潮流，人口生育政策早就应该作出积极的回应，全面二孩政策姗姗来迟是因为中国缺乏洞察问题的慧眼和当机立断的勇气。人口问题有潜伏期和爆发期，等人口危机全面爆发之后再去治理往往事倍功半甚至束手无策。要避免末端治理模式的弊端，就要广开言路、集思广益，及时发现问题的端倪早作预防。2012年以来百万家庭失独问题进入公共视野，同年劳动年龄人口首次减少几百万，未富先老早在2000年就已经出现且少子老龄化在持续加剧，1982年以来出生人口性别比持续普遍失调，以至于几十年间积累了数以千万计的“男性单身人口”。

人民论坛：全面实施二孩政策会带来新一轮生育高峰吗？

穆光宗：根据有关调研，我国人口的生育意愿已经发生很大的改变，平均期望子女数大概在1.6-1.8之间。在同样的生育权限下，意愿生育率要转变成实际生育率或者说生育决策需要考量生育愿望、生育能力和生育条件三大因素。虽然全面放开二孩之后，大量的非独家庭获得了生育二孩的权限也有生育二孩的愿望，但考虑到生育能力和生育条件，多数人会被迫放弃生育二孩的权利。具体说，“70后女性”虽然有生育愿望，但受到生育能力和生育条件的双重制约，真正付诸生育行动的将是一个为数不多的“小小众人口”，对总和生育率的推动十分有限，我估计今后两年总和生育率不会超过1.4，甚至继续低迷于1.3以下。“80后女性”的婚姻状况多数是双独或者单独，生育愿望弱于“70后”，非独是极少数，事实证明，单独二孩遇冷也说明了真正想要二孩的同样是“小小众人口”。开始进入恋爱婚姻的“90后”生育愿望更弱，生育率更低。在高生育成本时代，双独、单独二孩普遍遇冷已经是不争的事实，所以全面二孩政策实施以后估计难逃“遇冷”命运。全面二孩遇冷，这是生育决策理论能够解释的。

但另一方面，我们要关注“高龄孕产妇”。根据国家卫计委的估计，符合全面二孩政策的目标人群大约有9000万，但60%以上女性已经在36岁以上，迫于生育能力和生养条件，70后绝大多数会放弃二孩生育权限，但毕竟有小部分比例想生且付诸行动的。非独群体主要是70后，其中小部分可能会将二孩生育意愿付诸行动，如何科学备孕、助孕、优孕是大家所关心的，需要卫计委提供相关的生殖健康优质公共服务并开辟绿色服务通道。

人民论坛：回望三十多年来中国人口政策演变脉络、改革思路，您有什么看法？

穆光宗：回望15年前，笔者在《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》（1980年9月25日）发表20周年之际曾经在《人口研究》2000年第1期发表“‘一胎化政策’的反思”，文章指出：“需要反思的主要是两点：一是我们考虑到了严格控制人口的必要性，但对严格控制人口的合理程度和可行空间或者说可行性未予足够重视；二是我们过分重视和强调了人口增长的挑战性，却严重忽视了‘过犹不及’的古训，严重低估了迫使生育率快速下降的做法（从政策角度说，即‘一胎化’）同样有着巨大的风险。”结论是，从多角度审视，1970年代的“晚、稀、少”人口政策应该是更加科学和贴近实际的。这也是我们今天考虑21世纪上半叶人口政策过渡值得参考的地方。假设15年前中国就力挽狂澜痛改前非，试问能改变多少失独家庭的命运？能减少多少的人口风险和社会代价？又能给国家增加多少充满希望的年轻人口力量的储备？

总体上来看，从人口治理思路上我们迄今尚未取得根本性的突破。长期以来，中国深陷于“中国人口过多（相对过剩）”、“人口多负担重压力大人均资源和财富占有水平低”、“中国人口的首要问题是规模太大”、“计划生育是公民的义务”、“计划生育不能动摇”、“控制人口少生人口减少人口有助于实现中国的现代化和可持续发展”、“一胎化政策实施以来取得的伟大成绩远胜带来的问题”等貌似正确无误实则片面极端的人口观和生育观的桎梏中。

传统人口观的核心是：人口问题主要是数量和规模问题，人口是消费载体，人口增长意味着负担、压力和包袱，人均指标是最重要最敏感的考核指标，因此少生就是一切。晚近到2006年中央出台的有关统筹解决人口问题的《决定》中仍然反复强调“千方百计稳定低生育水平”的现实性和重要性，完全无视2000年人口普查基于大数据得出的总和生育率已经低到1.22的权威性和危险性。可见，至今我们仍然游离于科学的人口价值观、发展观、问题观和治理观之外，现代人口治理机制尚未形成。

人民论坛：控制人口数量对我国经济发展将会产生何种影响？

穆光宗：控制人口数量对我国经济发展将会产生持久的负面影响：第一个是缺乏“孩动力”，没有婴儿潮的消费推动，就没有婴童经济。第二个是劳动力短缺问题将导致用工荒、人才荒。2012年以来我国每年减少劳动年龄人口几百万，从而带来青年赤字问题。第三个是少子老龄化导致人口失衡发展，庞大的老年人口养老问题无论是养老金还是老年照料都缺乏“年轻人口支撑”。第四个是青壮年人口的减少导致人口实力弱化，人口的创造力和生产力萎缩，进而影响综合国力的进一步提高。

在年轻人口出现巨大亏损、人口结构扭曲、人口生态失衡和人口发展风险重重的中国，应该欢迎婴儿潮，但问题是婴儿潮能否出现。理论上，新生代人口将为经济增长提供“孩动力”，但鉴于中国已经掉入“内生性超低生育率陷阱”的判断，由于真正响应全面二孩的必然是一个“小众人口”，所以生育率将继续低迷，生育量也将十分有限，也因此对于经济发展的“孩动力”不应高估。归根结蒂，是因为改革错过了天时地利人和的“时机”，改革是被动被逼的，所以所能释放的效能将十分有限。

人民论坛：据有关调查，单独二胎放开后，在大部分的省份，出生率并没有像预期那样的反弹。您如何看待选择当下这个时间点放开全面二孩政策？

穆光宗：全面二孩政策“姗姗来迟”的一个重要原因恐怕是计划生育执行部门长期以来浸染于“绝对权力”所带来的好处和甜头，惧怕甚至抗拒、拖延变革，出生指标控制和超生罚款环节等“权力寻租”现象或明或暗，长期执行一胎化政策的计生部门不仅深刻体会到了“汝为鱼肉吾为刀俎”权力傲慢的滋味，而且形成了公权力在计生领域任性妄为的“路径依赖”和控制-罚款的工作惯性，这个部门囿于利益自肥成为阻挠和拖延改革的行政力量。然而人口生态失衡危机形势逼人，快速的少子老龄化所带来的老无所养老无所依问题、2012年以来劳动年龄人口规模每年数百万的次第下降、20-35岁生育黄金年龄段女性人口的急剧减少、陆续积累的上千万失独家庭和几千万光棍等等问题纷至沓来，追根溯源，问题的源头在持续多年的生育独子化和人口少子化趋势。2010年第六次人口普查数据显示，0-14岁少儿人口比重已经从1982年的33.6%急剧下降到16.6%，属于严重少子化。目前估计已经是低于15%的“超少子化”。从生育率数据看，自2000年以来中国一直处于超低生育率状态中，2010年TFR只有1.18，近年也差不多在1.3以下。从单独二孩到全面二孩，是民意高涨、弊端日显、反思觉醒的产物，不仅是为了保障“非独”群体的公平生育权，而且是缓解日渐深重的少子化危机、实现适度生育水平和人口平衡可持续发展的必要举措。改革虽然具有很大的被动性和滞后性，却也体现了历史的必然性。

人民论坛：从政策决定公布到地方修法落实之间往往有个时间差，对于在国家正式实施单独政策和地方实施政策之间出生的孩子应该如何应对？

穆光宗：要豁免“超前生育的二孩”。对于提前出生的所谓超生二孩要网开一面、给予理解同情、不予处罚和惩罚，虽然是法外生育却在情理之中，绝不另眼相待。全社会亟需建立“包容性二孩”、“包容性计生”和“人道主义计生”的新理念，是二孩政策出台晚了对不起这些家庭而不是相反，重新评价所有超生户和黑户的生育贡献，豁免这些家庭的“过错”，相反应采取保护性、补偿性和福利性社会政策。

总之，不仅要还权于民，而且要造福于民。权力的使命就是保护权利。同时要放权地方，让各地根据实际情况来调整政策，更好地服务于人民和家庭。

人民论坛：请您谈一谈应对十三五期间及至更长时期内中国的人口政策。

穆光宗：未来的人口政策要以人口安全、人口平衡、人口优化为导向，努力减少“选择性独生和不生”现象。中国早就进入了高生育成本时代，几十年的计划生育也摧毁了传统的生育文化，2000年和2010年两次普查的生育率数据（TFR从1.22下降到1.18）证明了中国已经形成了低生育文化，如果说1980-2015年是政策性独生子女时代，那么2016年以后中国就进入了选择性独生子女时代。无论是政策性还是选择性独生子女，都不是上佳的选择。中国不需要更多的独生子女。根据2005年1%人口抽样调查，1975年到1979年出生人口中独生子女占15.6%；1980年到1989年独生子女比例稳定在19.3%左右。2010年人口普查显示独生子女比例不断提高：1995年是35.1%、2000年是49.5%、2005年达到64%。

人口发展具有长周期性和强惯性，船大要早掉头，中国应该未雨绸缪，通过《国家人口振兴计划》，全面鼓励生育以繁荣和优化人口为第一要务和百年战略。改革是最大的红利，创造“婴儿潮”等于创造生生不息的新“人口红利”。进一步深化人口生育政策的改革必须只争朝夕、时不我待！人口生育改革的着力点是预防风险的积聚放大、消解难题的雪上加霜、遏制生育的独子化和人口的少子化以及老龄化。为此，要坚定不移地确立人口治理的四个价值取向：

首先是弱权力——强权利的价值取向。正确处理公权力和私权利的关系，私权利神圣不可侵犯，公权力必须保护私权利，确立政策不得践踏权利的红线、底线，生育权乃天赋人权、自由人权、基本人权应该成为“国家共识”，保护生命、尊重人权、家国和谐、持续发展、造福人民也应当是“国家共识”题中应有之义。及早、彻底还权于民，明确用“家庭自主的孕育计划”来替代“社会强制的孕育计划”。

其次是薄功利——厚福利的价值取向。树立科学积极的人口观和生育观，人口是生态、资源和力量，生育是动力、希望和幸福，摒弃将人口数字化、工具化、分母化和妖魔化的错误认识，采取强有力的家庭福利政策为人口新政落地保驾护航，让孕育新生命成为人人有责、家家向往的“甜蜜事业”和“美好生活”，为此需要向困扰于低生育陷阱的发达国家学习生育政策福利化的做法，既要为弱势群体和困难家庭“雪中送炭”，也要为优势群体和优等家庭“锦上添花”。

再次是轻总量——重结构的价值取向。人口数量是人口问题的表象，人口结构是人口问题的内核。传统人口观线性单面消极地看待人口增长对于资源环境的压力和挑战，却忽视了动力和机遇，忽视了科技进步的威力，也忽视了绿色的思维方式、生产方式、消费方式和生活方式可以改变人类人口的欲望表达和人口的力量性质——从反生态到亲生态可以重建天人和谐的关系。人口结构决定人口的关系、功能和力量。真正意义上的人口问题都需要从结构-功能的视角进行考量。

最后次是去控制——求发展的价值取向。人口是社会生活的主体，是社会生存的基础，也是社会发展的动力。这一人口公理是我们治理人口问题的基本出发点和归宿点。一味控制人口出生的做法只会扭曲人口结构，导致人口生态失衡。只有优化人口发展才能调节和完善人口的性别年龄结构，焕发其生机和活力。中国需要用优化人口发展的加法和乘法来替代控制人口出生的减法和除法，用鼓励生育来发展人口，为中华民族的伟大复兴提供可持续的人口力量和人口动力。