城市公共政策制定要避免低估常住人口增长

最新发布的上海国民经济和社会发展统计公报表明，上海的常住人口总量出现下降，从2014年的2425.7万人下降到2015年的2415.27万人。外来常住人口数量从996.42万人，下降到981.65万人。澎湃新闻网有文章《上海减少的外来常住人口是哪些人？》，从居民用水量、市内交通人次数和工业增加值下降等数据来辅助观察，认为城市人口数下降可能是真实发生了。实际上从2011年以来，上海每年净增加的常住人口数量基本处于下降，也就是每年新进入的流动人口数量开始减少，而每年流动人口中返回农村和流出其他地区的人口数量开始增加。在去年年中已经发现，若干区县的非户籍人口数量也出现下降，这在不少区县还是表现出人口总量控制的效果和成绩，这些都可以作为上海城市常住人口总量是出现下降的佐证。如果上海的常住人口总量确实发生了下降，这倒是上海城市发展乃至中国城镇化发展所出现的一个新的现象，可能意味着些什么，可以进行一些探讨。

　　

　　然而，一种可能性是城市人口实际上并没有下降，而只是在统计上开始下降。在去年上半年的调研中，我们看到一些区县的临时居住证和长期居住证人口数量下降，其中有一个原因，是通过实施人口控制，加强了对合法稳定住所和合法稳定就业条件的控制，使得部分非户籍人口成为了非登记人口。统计中的非户籍人口下降被作为城市人口调控的成效，而真实的城市人口数由于存在增加的非登记流动人口，实际上并没有下降。这也是笔者担心的由于严格控制人口规模，以及将人口指标行政配制到区县，可能会带来人口统计数据失真的后果。这种对实际人口数量低估的情况在上海城市发展的历史上曾经存在，特别是在2005-2010年对城市人口总量存在严重的统计低估，以至于在2010年六普数据表明常住人口2300万，大大超出了人口统计的平滑推断，于是城市统计年鉴不得不在事后对2005-2010年的常住人口数量进行了重新调整。

　　2015年的人口总量下降是真实的下降还是“统计的下降”，迫切需要通过2015年人口小普查数据的汇总情况进行匹配分析，从而有助于得到对城市人口的正确判断。如果小普查数据表明，上海的实际人口数量并没有下降而是继续上升，那么可能证明行政化的人口管控出现扭曲人口统计数据的不利后果。实际上城市中有更多的人口成为了未登记人口，从而反而弱化了移民生活和福利，反而模糊了城市公共政策制定的基本市情。这就要求，需要有更科学的办法来把握城市人口动态，来支持合理的公共政策制定。而如果小普查数据进一步证明，上海的城市人口数量确实是真实减少了，那么我们这样的情况可能告诉我们上海经济和城市发展出现了或者正在出现一些值得注意的新现象。

　　

　　另外，对城市人口发展建立一种长期动态性的视角，有利于超越于短期的波动和困惑。最近几年来，结合着上海2040年中长期规划，不同学者和研究机构对城市2040年的未来判断提出从2500万到5000多万完全不同的结论。综合这些未来判断当然说明了未来的城市人口具有极大的可能性，但是对于城市公共政策制定似乎并没有提供可靠的基础。而实际上，几乎没有一种判断上海城市的人口会反转下降的。如果上海城市发展的内部、外部环境不发生大的变化，我们有较大的把握预测上海2040年的人口会达到3000万人。如果在这个城市常住人口总量开始下降的现象(或者假象)下，开始设想城市人口的不断减少，从而低估城市的人口，可能会偏离对未来中长期人口变动的基本判断，使城市的“公共政策之锚”偏离其落脚的抓手。

　　需要依据对城市人口中长期变动态势的基本判断来确立和落实城市的“公共政策之锚”。如果我们过低地预测了城市的人口变动来配置城市资源，甚至是只按照户籍人口数量来配置城市资源，包括城市的道路、教育、健康、绿地、环境等，就会在实际城市人口迅速增长的背景下显得被动招架，而出现各式各样的“城市病”。各式各样的“城市病”的本质不是人口增长过多，而是城市的公共服务规划及财政资源配置，和公共管理能力没有充分应对人口的增长，是城市的发展机会和流动性没有满足人口的需求。如果我们试图在城市人口达到1900万的公共政策框架下容纳2300万的城市人口，城市发展管理出现各种各样的“城市病”是必然的。而如果我们在当前认为城市常住人口开始下降，低估城市的人口数量和增长，并在这个判断上构造城市公共政策和发展规划之锚，对于城市实现高质量的发展仍然是有风险的。

　　而实际上，当前特大城市发展规划的“公共政策之锚”仍然相当大程度建立在一个较低的人口判断上，城市人口总量控制目标也设立在一个更低的人口目标上，二者相互强化。城市公共政策的制定存在相当大的不平等性，同时，当人口实际增长如果超过了人口规划目标，则使得城市内部的不平等性甚至还会进一步强化。因此，对于城市常住人口规模出现下降的统计数据，要有足够的谨慎，从人口动态的长期趋势判断，只有极少的可能性上海城市人口出现了负增长。我们需要避免低估城市的人口数量，并依据低估的人口数量和人口动态来确立城市的公共政策之锚。城市规划和管理部门需要将公共政策建立在一个科学的人口基础之上，建立一个更高的锚，而不是建立一个更低的锚。建立一个更平等的锚，而不是形成一个差别性不断扩大的锚，才有利于不断缓解超大城市的“城市病”，并实现城市内部的和谐、实现城市的不断提升和进步。