人口老龄化挑战欧洲就业

人口老龄化是全球性现象。在未来几十年里，发达国家和发展中国家都将面临人口老龄化加速发展的态势。欧洲是老龄化形势最为严峻的地区。人口老龄化对欧洲社会的各个方面都产生了深远影响，对劳动力市场的影响尤为直接、深刻。为此，欧盟及其成员国同心协力，试图有效回应老龄化对欧洲就业的挑战。

　　老龄化引发的经济社会效应令人担忧

　　生育率下降与预期寿命延长，是人口老龄化的主要原因。２００３年，欧盟年人口增长率仅为０．０４％，新入盟的国家中除塞浦路斯和马耳他外，人口也均呈下降趋势。１９６０年，当时西欧大多数国家的生育率都在人口更替水平（每个妇女２．１个孩子）之上；而到２００３年，现有欧盟成员国的生育率几乎无一例外地降到了人口更替水平以下。欧盟新成员国的生育率甚至更低，中东欧低于西北欧的生育率。低人口增长与高预期寿命的现实，使人们不由得感觉到欧洲的确“老”了。１９９８年，欧洲老年人口占总人口的２０％，而到２０５０年，将可能上升到３５％。世界上老年人口比例最大的国家有５个，意大利、希腊、日本、西班牙和德国，除日本外都是欧洲国家。南部欧洲将是世界上最“老”的地区，３９％的人口年龄超过６０岁。严峻的人口老龄化形势已经并将继续对欧洲的经济、社会与政治产生诸多深远的影响。

　　在经济方面，人口老龄化将导致欧洲国家经济增长持续下降。欧盟委员会估计，老龄化可能导致欧洲的经济增长从现在的２％—２．２５％下降到２０４０年的１．２５％。欧盟理事会预计，人口老龄化将带来公共财政压力、私人储蓄行为的“生命周期”效应、公共储蓄恶化、劳动供给减少、资本积累不足以及全要素生产率降低等多种问题，使欧洲人均国内生产总值年均下降０．４个百分点。

　　在社会方面，人口老龄化将使欧洲的公共社会保护体系承受巨大压力。欧盟经济政策委员会预测，如果各成员国不采取相应行动，到２０５０年，大多数成员国的公共支出占ＧＤＰ的比重将增加３—７个百分点，这些支出主要用于养老金、卫生保健和长期照顾服务等。老龄化对大多数国家预算的影响将于２０１０年开始显现，２０２０—２０３０年间达到高峰。养老金、卫生保健和长期照顾服务支出的快速增加，不但极大地增加了工作人口的经济负担，相应地还会导致对教育支出和失业福利的“挤占”。现有的欧洲公共社会保护体系是几十年前建立的，该体系运行的经济与社会条件已经发生变化，未来几十年里无疑还将继续变化。公共社会保护体系必须适应时代的变化，增强灵活性，同时又必须确保安全性。

　　在政治方面，人口老龄化会因选民年龄构成上的变化对欧盟及其成员国的政治生活产生显著影响。联合国最新世界人口老龄化报告认为，老年人口的增加将对社会的资源分配模式产生巨大的政治影响，并容易引发代际冲突。例如，在英国，工会会员组成的“全国老年退休者协会”致力于争取提高退休金的运动。在瑞典，由于领取养老金的群体力量强大，各政党都制订类似的有利于老年人的计划。德国的政治生活，也正在受到老年人的影响。为促进经济改革，德国联邦政府提出“２０１０”计划，在提高养老保险缴费率、降低养老金标准、推迟退休年龄等方面提出了改革措施。但是，由于养老金在德国的福利支出中比重最大，触及了中老年人的利益，改革措施受到强烈反对，德国执政的社民党在２００４年议会选举中得票率仅为２１．５％，遭遇了二战以来最惨重的失败。

　　人口老龄化冲击欧洲劳动力供给

　　人口老龄化对劳动力市场的冲击则更为直接和深刻。一方面，老龄化使得劳动力供给减少；另一方面，误导性的公共政策与僵化的微观组织管理又迫使老年人提前退出劳动力市场，导致欧洲劳动力供给短缺。

　　首先，欧洲人口年龄结构的自然发展引起劳动力供给的减少。劳动力供给取决于工作年龄人口的数量与工作年龄人口的活动率。上世纪五六十年代第一次婴儿潮时期出生的人开始进入退休年龄，同时由于进入劳动年龄的人口规模很小，妇女的劳动力市场参与率日趋稳定，老龄化对劳动力规模的影响显然日见重要。１９９５—２００５年间，欧盟１５国的劳动力上升了６９０万，但到２００５—２０１５年间，将会下降２１０万。欧洲劳动力预测表明，可用的劳动力储备呈下降趋势，即便就业率按０．７％的速度增长，最大就业率达到７５％，到２０１５年劳动力储备也将下降一半。根据欧洲统计局预测，１９９５—２０１５年间，２０—２９岁年龄组人口将减少１１００万人以上（－２０％）。

　　其次，在劳动力老龄化与劳动力规模缩减态势下，由于欧洲退休政策的误导，老年人的劳动参与率大幅下降，进一步恶化了劳动力短缺现象。１９５０年以来，欧洲的预期寿命已经增加了１０岁左右，而６０—６４岁的老龄男性工人的劳动参与率则从接近８０％下降到３０％左右，５５—６４岁年龄组人口中也只有刚过１／３的人属于经济活动人口。欧盟该年龄组２０００年的就业率仅为３７．７％，最低的比利时、卢森堡、意大利、奥地利和法国仅为３０％。提前退休是劳动参与率下降的主要原因。奥地利、比利时、芬兰、法国、卢森堡和荷兰的实际退休年龄都已经降到６０岁以下，妇女的退休年龄也呈下降趋势。在过去２０年中，提前退休的决定性因素是公共政策，即政策决策者试图通过激励老龄工人的提前退休来缓解欧洲的失业压力，特别是极为严重的青年失业问题。但是，这项政策不仅没有有效地解决失业问题，而且带来一些未曾预料的后果，特别是老龄化所带来的劳动力短缺以及巨大的养老金成本压力。

　　第三，现代企业管理的僵化也导致老年工人选择退出劳动力市场，从而进一步降低了劳动力供给。过去，欧洲的就业人口的平均年龄大体稳定在４０岁左右，但从１９９７年开始上升，这就需要调整岗位结构，但企业却经常忽视人力资源管理与岗位中的年龄因素，而且现行的教育及终生学习政策也阻碍了他们继续有效地参与劳动力市场。现行的正式与非正式职业培训和人力资源开发模式在多大程度上能满足老龄化劳动力的需求，的确是一个未知数。越来越多的劳动力是以灵活的方式就业而不属于传统职业培训体系的目标群体，结果在职业培训方面给他们造成巨大的困难，这是过去２０年里老年劳动力离职日益严重的主要因素。

　　老龄化带来的劳动力短缺，不仅直接而且经由其他渠道间接地阻碍了欧洲的经济增长；不仅缩小了公共社会保护体系的经济基础，而且大大增加了支出规模。与此同时，还使政府和各政党必须面对“工作人口”与“不工作人口”之间的利益冲突。因此，改变劳动力供给短缺状况，可以有效地缓解人口老龄化对欧洲经济、社会与政治的诸多负面影响。

　　改进劳动力供给，缓解欧洲老龄化效应

　　为了有效应对老龄化的挑战，自上世纪９０年代以来，欧盟一直特别重视老龄化政策。２００５年３月１６日，欧盟发表《应对人口变化：构建新的代际团结》的人口绿皮书，要求必须执行“里斯本战略”，即在２０１０年把欧盟建设成为世界上最具竞争力的知识型经济体，通过促进积极老龄化和机会平等来适应工作岗位与劳动力市场的老龄化。其就业政策的根本目标，在于促进劳动力的有效供给，消除劳动力的供给短缺。简而言之，基本政策措施就是要促进更多的老年劳动力供给、青年劳动力供给和移民劳动力供给。这些政策措施由于将同时增加养老金缴费和减少养老金支出，因而势必大大地缓解欧洲养老金所面临的巨大压力，也将大大地缓解欧洲的劳动力短缺问题，为欧洲经济的可持续性增长奠定基础。

　　促进更多的老年劳动力供给。这既包括让更多的老年人参与劳动力市场，也包括让老年人更长时间和更有效地参与劳动力市场。欧盟预测，鼓励更多的老年人参与劳动力市场仍具有很大的空间，而且由于在退休与养老金政策上的调整，老年人将延长工作时间。欧盟大多数成员国开始限制提前退休。为了消除对老龄工人的歧视，荷兰专门成立了反年龄歧视局；为了老年人延长退休年龄，芬兰出台“国家老龄工人计划”。同时，欧盟一些成员国开始改革福利与养老金计划，以降低提前退休的吸引力，并有效促进老龄工人继续参与劳动力市场。意大利、丹麦、荷兰、法国、奥地利和芬兰等，都制定了严格的提前退休条件；丹麦、奥地利、比利时、意大利、葡萄牙、西班牙、瑞典、荷兰、法国和英国则引入激励措施，鼓励老龄工人推迟退休，意大利还降低了社会福利水平。此外，欧盟还关注老年人就业能力的提升，以帮助他们更有效地参与就业。２００１年《欧洲就业指南》要求，各成员国应坚持积极的老龄化政策，采取措施确保老龄工人享有充分的继续教育和培训的机会，维持老龄工人的工作能力和技能，引入灵活的用工机制，提高雇主对老龄工人潜力的认识程度。欧盟委员会要求成员国改变过去那种用零打碎敲的方法改进老年工人能力的做法，制定综合性的、积极的老龄化战略，特别是将预防性措施（终生培训与工作再设计）和补救性措施（对老年工人的特殊培训）贯穿于整个工作生涯，而不只是集中在后期阶段，以缓解老龄化对就业的负面影响。

　　促进更多的青年劳动力供给。不仅要让更多的青年人参与劳动力市场，而且要提高生育率，提升新生劳动力供给的可持续性。据统计，２００３年欧盟１５国中，接受过大学教育的，２５—３４岁的人口有２８％，而５５—６４岁的人口仅有１６％。这意味着新生代具有更高的生产率和更大的适应性潜力。问题在于，年轻人认为他们难以融入欧洲的经济生活。在劳动力市场上，青年人的失业率通常要远远高于其他年龄组的人口。他们由于年龄和缺乏经验而受到歧视。学校教育并不总能够满足知识社会对技能的要求，而且许多青年学业不佳。２００２年，１８—２４岁的青年中有１６．５％没有获得任何资格证书就离开了学校。因此，欧盟各国正在采取各种措施，致力于将青年人融入劳动力市场，支持他们追求非传统的职业发展路径，即在就业、学习、失业、再培训或更新技能之间不断变换。孩子是老龄化社会最有价值的资源，所以欧盟各国的家庭政策也同时发生了相应的变化，如采取减税的办法，降低家庭生活成本，鼓励家庭生育孩子和照料老人。事实上，欧盟许多成员国，特别是斯堪的那维亚国家和法国，本来就有为“家庭津贴”提供充足资金的历史传统和其他鼓励人口生育的激励机制。这种政策激励机制有助于提供持续不断的新生劳动力。

　　促进更多的移民劳动力供给。欧盟各成员国普遍需要吸引外国劳动人口移民。如果没有移民，欧盟的总人口早已开始下降。由于移民的生育率往往较高，还推动了欧盟人口的自然增长。移民问题一直是欧盟各成员国的“内政”。欧洲人整体来说对移民的态度比较保守，不愿看到固有的社会文化体系受到太大的冲击，因此不愿接受大量移民。１９９７年欧盟《阿姆斯特丹条约》首次提出移民政策合作的构想；１９９９年芬兰坦佩雷峰会决定，把移民政策纳入未来欧盟“共同司法与安全领域”。２０００年３月联合国公布的《人口替代报告》认为，新的移民潮有可能解决欧洲出生率下降和人口老龄化带来的“人口赤字”问题。因此，通过配额制吸收劳工，通过“智力移民”吸纳高科技人才，是欧洲移民政策的方向。２００３年６月，欧盟委员会发表了一项有关移民、一体化和就业的通报，承认劳动力分配的不平衡和欧盟老龄化社会给就业带来的巨大压力，强调欧盟要从更加长远的目标去审视其移民政策。２００４年１１月，欧盟理事会出台了著名的“海牙计划”，要求欧盟委员会在２００５年底前向欧盟理事会提交一份有关统一经济移民政策的建议。欧盟委员会于２００５年１月１１日通过了名为《欧盟解决经济移民措施》的绿皮书，意在仿效美国，发放自己的“绿卡”。欧盟计划在２００５年底制定一整套新的非欧盟国家公民在欧盟国家移民和就业的政策，目的是在限制非法移民、控制普通移民的同时，吸引外国劳工，鼓励高智商和高知识结构的人才到欧盟就业。